十年規劃引領 接力邁向中國式現代化
北京天安門向南46公里處，北京大興國際機場宛若一隻“金鳳凰”，優雅展翅起飛；
貴州大山深處，目前世界上最大的單口徑射電望遠鏡“中國天眼”，默默注視蒼穹；
伶仃洋上，被譽為“新世界七大奇蹟”之一的跨海大橋港珠澳大橋，於碧波間橫卧……
在中國廣袤大地上，一項項重大工程順利落成，一張張宏偉藍圖成為現實，一幅幅壯美畫卷徐徐鋪展。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全國各族人民頑強拼搏、開拓創新，黨和國家各項事業發生歷史性變革，改革開放和中國式現代化建設取得新的歷史性成就，全面建成小康社會、歷史性地解決了絕對貧困問題，我國經濟實力、科技實力、綜合國力躍上新的台階。
這樣的成績背後，是一個五年接着一個五年的偉大奮鬥歷程。從第一個五年計划到第十四個五年規劃，一以貫之的主題是把我國建設成為社會主義現代化國家。每一個五年規劃的制定、實施和完成，都接力推動中國式現代化道路行穩致遠。
指導高質量發展的高質量規劃
用中長期規劃指導經濟社會發展，是我們黨治國理政的一種重要方式。五年規劃主要闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為，是未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領。
2007年立項，2011年開工建設，2016年落成，2020年1月通過國家驗收正式啟用，2021年3月底面向全球開放。截至2022年7月，被譽為“中國天眼”的500米口徑球面射電望遠鏡已發現660餘顆新脈衝星，進入成果爆發期，極大拓展了人類觀察宇宙視野的極限。圖源：新華社
在70多年的發展實踐中，我們黨已經領導人民形成了一套推動計劃、規劃實施執行的有效方式：通過中央全會為制定規劃提出建議、指明方向，再通過全國兩會，正式審議通過國家規劃，接着各部門各地區把具體規劃實施方案拿出來，然後執行實施。
“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮鬥目標之後，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮鬥目標進軍的第一個五年。黨的十九屆五中全會對“十四五”時期我國發展作出了系統謀劃和戰略部署，將“十四五”規劃與2035年遠景目標統籌考慮。“只有把五年規劃放在未來15年、30年的大框架下，這個目標才能真正做到既實事求是，又銜接未來。”中央黨校（國家行政學院）教授辛鳴說。
中長期規劃是宏觀調控的重要工具。中國宏觀經濟研究院經濟研究所經濟形勢分析預測室主任劉雪燕表示，長期以來，政府工作報告、國民經濟和社會發展五年規劃會對未來經濟工作進行1年期和5年期的規劃。黨的十九大以來，國家更加註重長期（“兩步走”戰略首個目標的完成期，即到2035年）和超長期（第二個百年奮鬥目標的完成期，即到2050年）發展規劃，有助於更好地引導公眾預期，進而充分發揮中長期發展規劃對宏觀經濟的戰略導向作用。
黨的十九屆四中全會以來，黨和國家走過了一段極不平常的歷程。來勢洶洶的新冠肺炎疫情加速了國際格局演變，面對外部環境的不穩定性、不確定性，只有科學研判“時”與“勢”，辯證把握“危”與“機”，才能決勝於千里之外。
“十四五”規劃綱要凸顯了高質量發展主題，新發展階段、新發展理念、新發展格局的邏輯主線貫穿全文。
發展理念是戰略性、綱領性、引領性的東西，是發展行動的先導。“十三五”規劃綱要把新發展理念貫穿於經濟社會發展的各領域各環節。新發展理念對如期實現全面建成小康社會提供了科學指引。被實踐證明科學有效的新發展理念，繼續引領“十四五”時期的發展，保證新發展階段走穩走深走實。
構建新發展格局，是與時俱進提升我國經濟發展水平的戰略抉擇，也是塑造我國國際經濟合作和競爭新優勢的戰略抉擇。黨的十九屆五中全會對構建新發展格局作出全面部署。“十四五”規劃綱要以“形成強大國內市場 構建新發展格局”專篇闡述。
五年規劃的主要指標設置歷來備受國內外關注。“十四五”規劃綱要中，排在首位的“經濟發展”類指標，並沒有設定5年GDP年均增速預期性指標，而是表述為“保持在合理區間、各年度視情提出”。這表明，發展仍是第一要務，但不唯GDP，而是強調實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。
“現在的規劃，既是發展的規劃，也是改革的規劃。”中央財經委員會辦公室原副主任楊偉民說，從“七五”計劃開始，就專門設置了經濟體制改革的目標和任務一章，此後一直到“十四五”規劃，都專門規划了經濟體制改革問題。
把頂層設計與問計於民相結合
五年規劃，關乎中國發展前途命運，也關乎14億多人民幸福生活；既是“國事”，也是“家事”。
“十四五”規劃綱要設定的20項指標中，有7個是民生福祉類，佔比超過1/3，為歷次五年規劃中最高。不斷滿足人民對美好生活的嚮往和需求，是我們黨治國理政的出發點和落腳點。
秋日裡，雄安新區塔吊林立、拔節生長，“未來之城”壯美畫卷徐徐展開。圖源：新華社
文件起草期間，正值新冠肺炎疫情肆虐之際。習近平總書記指出：“這次應對新冠肺炎疫情，暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛生體系等方面存在的一些短板。”習近平總書記還提出，科技創新要在“面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求”的基礎上，增加“面向人民生命健康”的要求。
其實，在“十三五”規劃編製過程中，也有“聚焦突出問題和明顯短板，順應人民意願、符合人民所思所盼”的註腳。2015年“8·12天津濱海新區爆炸事故”發生後，習近平總書記針對安全生產中暴露出的問題，要求“十三五”規劃建議稿增加完善和落實安全生產責任和管理制度、切實維護人民生命財產安全方面的內容。
堅持目標導向和問題導向相結合，把加強頂層設計和堅持問計於民統一起來，是“十三五”“十四五”規劃編製最鮮明的特點。“一方面，通過頂層設計高瞻遠矚，保證政治視野、專業水平；另一方面，通過問計於民來集思廣益，有利於提高規劃編製的科學性、民主性。”曾經編寫過《大智興邦：中國如何制定五年規劃》一書的清華大學國情研究院副院長、公共管理學院副教授鄢一龍說。
“十三五”規劃綱要編製過程中，國家發展改革委在全國範圍開展為期兩個月的“問計求策”活動，社會公眾通過網絡留言、信件、熱線電話等多渠道多方式建言獻策，提出意見建議近３萬份。“十四五”規劃綱要編製首次開展網上意見徵求活動，短短兩周時間，累計收到網民建言超過101.8萬條，為文件起草工作提供了有益參考。
正是在習近平總書記親自謀劃主持下，在一次次深入調研、廣集民智中找到破題的關鍵，在一場場座談交流中凝聚奮進的共識，社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗被充分吸收到規劃綱要中來。一個個惠及百姓的政策部署，一項項改善民生的有力舉措，着力解決人民最關心最直接最現實的利益問題，讓更多人分享發展成果。
發揮重大工程項目的牽引作用
每一個五年規劃和計劃，國家都要確定百餘項重大工程項目，涵蓋科技、產業、文化、基建、社會、民生等領域。從“一五”到“十三五”，近2000項重大工程項目，有力證明了中國特色社會主義制度能夠發揮集中力量辦大事的優越性。
一般來說，重大工程項目與國家重大戰略、重大規劃、重大政策緊密銜接，投資規模較大，建設周期較長，對調結構、穩投資、促增長具有重要作用。抓好這些重大工程項目的落實，就抓住了綱要實施的“牛鼻子”，對牽引和帶動經濟社會發展具有非常重大的作用。
從“十一五”開始，規劃文本採取“正文+專欄”形式，將重大工程放在專欄，能夠使有關內容更加突出，一目了然。據統計，“十三五”規劃綱要在23個專欄中明確了165項重大工程項目，“十四五”規劃綱要在17個專欄中提出了102項重大工程項目。
“現在，堅持‘項目跟着規划走，要素跟着項目走’已成為廣泛共識。”國家發展改革委發展戰略和規劃司有關負責人在總結“十三五”規劃重大工程項目實施機制時表示，拆分細化任務後，建立進展台賬，包括年度目標、工作進展、投資規模、面臨難點等23項內容，要件件有人認領、事事跟蹤考核。各牽頭單位每年對實施進展進行一次全面調查，每年都有一個監測分析報告，之後有針對性地採取措施。
根據“十三五”規劃實施總結評估報告，這165項重大工程項目實施取得一系列重大成就：一批世界級標誌性重大工程建成投運，一批前瞻引領性項目部署實施，一批關乎群眾切身利益的民生項目紮實推進。
國家發展改革委有關負責人曾作過一個生動比喻：“十四五”規劃綱要的102項重大工程，是個“大套娃”，目前已分解出2600多個項目，正在穩妥有序推進實施。要狠抓項目落地實施，儘快開工建設一批，形成謀劃一批、在建一批、竣工投產一批的良性循環。
今年3月底召開的“十四五”規劃102項重大工程實施部際聯席會議第一次會議要求，各牽頭部門要切實履行好責任，區分項目類型分類有序推進，加快推動項目實施。
重大區域戰略激活發展新空間
發展規劃是一種時空安排，不僅明確了規劃期內要“幹些什麼”，還明確了戰略意圖的總體空間安排。我國幅員遼闊、人口眾多，統籌區域發展是“國之大者”。
黨的十八大以來，習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略，進一步完善支持西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展的政策體系，不斷推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。
從五年規劃綱要文本變化來看，相較於“十三五”規劃綱要對“京津冀協同發展”和“長江經濟帶發展”作專章多節安排，“十四五”規劃綱要的“深入實施區域重大戰略”一章中涵蓋五大板塊，分別對應五個區域重大戰略。
京津冀協同發展，新時代第一個區域重大戰略。2017年，黨中央、國務院決定設立雄安新區，消息一出，猶如平地春雷。但在設立後兩年多的時間裡，這座未來之城幾乎沒動一磚一瓦。雄安新區一直在埋頭做規劃，堅持先謀後動、規劃引領，“把每一寸土地規劃得清清楚楚後再開工建設”。習近平總書記反覆強調要高起點規劃，高標準高質量建設，多規合一、一張藍圖干到底。
長江經濟帶，沿江九省二市，國土面積超過全國20％，人口規模和經濟總量佔據全國“半壁江山”，生態地位突出，發展潛力巨大。長三角一體化“龍頭”騰飛，長江中游城市群“龍身”支撐，成渝雙城經濟圈“龍尾”舞動……沿江省市聯動發展，正在構築高水平對外開放新高地。
港珠澳大橋橫跨珠江口伶仃洋海域，全長約55公里，集橋、島、隧於一體，是世界最長的跨海大橋。圖源：新華社
粵港澳大灣區，以不到1%的國土面積創造出全國12%的經濟總量，成為我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一。如今，粵港澳大灣區硬聯通、軟聯通不斷加強，創新要素流動更加便捷，開放型經濟新體制加速與國際接軌，綜合實力顯著增強。
京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設，都是我國發展的重要引擎。數據顯示，2021年，京津冀、長三角、粵港澳大灣區內地9市的地區生產總值分別達9.6萬億元、27.6萬億元、10.1萬億元，總量超過了全國的40%，發揮了全國經濟壓艙石、高質量發展動力源、改革試驗田的重要作用。
黃河流經9省區，是“兩橫三縱”城鎮化戰略格局中的重要一“橫”。在19個國家級城市群中，黃河流域涉及多個有待“發展壯大”和“培育發展”的城市群。通過實施黃河流域生態保護和高質量發展這一區域重大戰略，能夠系統性地提升發展質量，既補上區域格局中最薄弱的環節，也有望縮小南北之間的差距。
寓規劃體制改革於發展實踐中
我國五年規劃編製是一項系統性工作。目前，已經形成“三級”（國家、省、市縣）、“四類”（發展規劃、專項規劃、區域規劃及空間規劃）的內容布局。
2018年，《中共中央 國務院關於統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》明確提出，建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。
規劃銜接是保障各級各類規劃協調配合、形成合力的關鍵。國家級五年規劃和地方五年規劃一度存在不能充分銜接的問題，主要由於國家和省級人代會召開的時間差，使得省級規劃通過在前，國家規劃通過在後。“十四五”規劃綱要在編製過程中，國家發展改革委調動全委的力量，組織工作專班，逐省做了紮實的規劃銜接。
創新推進總體規劃對專項規劃和區域規劃的管理指引，也是規劃體制改革的題中之義。“十四五”規劃綱要頒布實施後，有關部門在科技創新、基礎設施、綠色轉型、民生保障等領域編製一批國家級專項規劃，編製推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大區域戰略“十四五”實施方案。
總的來看，“十四五”各專項規劃編製工作首次實現與國家發展規劃綱要同部署、同研究、同編製。今年7月以來，國家發展改革委發展戰略和規劃司接連召開兩次專題會，提出建立以半年為期的國家級專項規划動態監測工作機制，並以此為契機積極推動構建制度化規範化的國家級專項規劃監測評估體系和管理機制。
完善的規劃立法是制定實施發展規劃的重要保障。黨的十九大以來，推進國家發展規劃立法的步伐明顯加快。“十四五”規劃綱要在“加強規劃實施保障”篇章，明確提出“加快出台發展規劃法，強化規劃編製實施的法治保障”。將實踐成果上升到法律層面，可以更好地發揮規劃引領作用。
今日之中國，走在實現第二個百年奮鬥目標的新征程上，行進在以五年為時間節點的時空坐標上，邁向現代化強國的道路更加清晰、步伐更加堅定。（中國發展改革報社 記者 付朝歡）
