近日，《生態保護補償條例》（以下簡稱《條例》）出台，這是中國首部專門針對生態保護補償的法律，標誌著中國生態保護補償開啟法治化新篇章，將極大穩定生態保護主體預期。我想用三組關鍵詞，來梳理《條例》的特色和亮點。
第一組是繼往開來、賡續前行。1998年啟動實施的退耕還林還草等重點生態工程，拉開了中國生態保護補償的帷幕。經過20多年的不懈努力，中國已經建成了世界上覆蓋範圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態保護補償機制，實現了讓青山有「價」、綠水含「金」，生態保護主體的獲得感不斷增強，正在有效調動各方參與生態保護的積極性。《條例》在現有制度格局的基礎上，將經過實踐驗證、行之有效的制度上升到行政法規層面予以固化並提升，是穩定生態保護主體預期的重要舉措。
第二組是有為政府、明確規制。雖然中國已經形成了符合中國國情的生態保護補償制度體系，但由於生態保護補償涉及面廣、利益交織，實施難度較大，還有不少問題需要解決。一是各方關於生態保護補償內涵和界定尚未達成一致意見，亟須系統化、規範化的生態保護補償制度頂層設計；二是跨行政區域的合作難題亟待破解，中央和地方對事權財權劃分以及中央應介入的程度，補償各方理解尚不完全一致，訴求上存在較大差異；三是生態保護補償方式較為單一，資金補償佔主導地位，多元化補償方式的探索仍處於起步階段。《條例》明確給出生態保護補償的定義，即通過財政縱向補償、地區間橫向補償、市場化補償等機制，對按照規定或者約定開展生態保護的單位和個人予以補償的激勵性制度安排。
縱向生態保護補償在中國生態保護補償體系中具有較高辨識度，對維護國家生態安全發揮了重要作用，《條例》充分吸收縱向生態保護補償的實踐經驗，確定了「1+n」的國家財政補償格局，「1」是指生態功能重要區域，包括依法劃定的重點生態功能區、生態保護紅線、自然保護地等生態功能重要區域；「n」是指各類重要生態環境要素，包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地，以及法律、行政法規和國家規定的水生生物資源、陸生野生動植物資源等其他重要生態環境要素。財政縱向補償是穩定上述生態功能重要區域和重要生態系統生態產品產出能力的兜底性制度安排。
地區間橫向生態保護補償充分體現了權責對等的特徵，是中國生態保護補償制度發展的方向。《條例》界定了地區間補償的範疇，涵蓋江河流域上下游、左右岸、干支流所在區域，以及重要生態環境要素所在區域、其他生態功能重要區、重大引調水工程水源地以及沿線保護區。《條例》指出，地方是開展地區間生態保護補償的主體，包括中央在內的上級人民政府通過組織協調、資金支持、政策傾斜等方式，鼓勵和引導地區間建設補償機制，明確了補償協議簽訂的主要內容和考慮因素、資金管理、組織實施、爭議解決、續簽事項等關鍵問題。
第三組是有效市場、細化路徑。推進生態保護補償市場化發展，以市場作為生態產品與保護付出之間的橋樑，推動生態保護者和受益者之間通過自願協商達成合理的生態保護補償，實現生態環境責任與經濟責任的聯動，有效提高相關方開展生態環境保護的內在動力，這是拓展生態產品價值實現模式的重要途徑，是對政府補償的有效補充。
《條例》強調，遵循市場規律，堅持生態有價原則，提出了政府搭建平台、各方參與的中國特色市場化補償路徑，這是在縱橫向生態保護補償基礎上的創新發展，對以往模糊不清、各方意見不一的市場化生態保護補償方向予以細化實化。
碳排放權、排污權、用水權、碳匯權益等資源環境權益交易，是對發展機會和相應的生態產品及服務的補償，由各市場主體以實際使用或排放額同初始配額之間的差額餘缺為標的開展市場化交易，引導生態受益者對生態保護者補償。鼓勵支持生態保護與產業發展有機融合，推動生態優勢轉化為產業優勢，讓保護地區的土地、勞動力、資產、自然風光等要素活起來。建立市場化運作的生態保護補償基金需要強有力的制度保障，《條例》為社會投資者參與生態保護補償提供了法律依據。
生態保護補償法治化，是生態文明治理能力提升的重要標誌。《條例》對已有「碎片化」生態保護補償相關法律法規進行了整合和優化，推動補償立法量質齊升，是世界首部專門針對生態保護補償的立法，也是獨一無二的中國實踐。
（作者系生態環境部環境規劃院首席專家，生態環境補償研究中心主任）
發於2024.4.22總第1137期《中國新聞周刊》雜誌
雜誌標題：中國生態保護補償開啟法治化新篇章
作者：劉桂環
